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课题成果要报选粹六:我国检察官客观义务的抑制因素及其对策建议

  中国法学会为了加强智库建设,推进课题研究成果的应用转化,更好地服务中央决策,于今年起建立课题结项提交成果要报的制度,请课题主持人在研究成果的基础上,选取成果中最具有对策建议性的部分,提交至少1份成果要报。通知发出后,得到课题主持人的积极响应,首批共收到成果要报192份,针对当前和今后一个时期我国法治建设中迫切需要解决的重大理论和现实问题,从法学理论和法治实践的角度提出了许多对策建议,具有鲜明的问题意识和较强的针对性。从8月26日起,《法制日报》开辟“中国法学会课题成果要报选粹”专栏,摘选部分成果要报,敬请关注。

程捷  中国青年政治学院法律系讲师、法学博士


  检察官客观义务是指检察官在履行职责的活动中,为了打击犯罪与保障人权,在主观上应该超越诉讼一方当事人的立场,严格依照法定诉讼程序的要求和客观的实体法要件而行为,甚至不排除为被追诉人利益而行为的准则。党的十八届四中全会确立了全面推进依法治国的指导思想和基本原则,并且明确提出要完善检察机关行使监督权的法律制度,因此更有必要强化检察官客观义务的实质作用,并做出相应的制度安排。
  透过实证考察发现,检察官客观义务的执法观念被检察官所普遍认同,但执法偏差与胜诉心态还在一定程度上功利性的存在着。目前“检察一体”办案方式是保障检察官客观义务启动的重要方式,但在外围制度缺位的前提下,检察官客观义务在我国无法发挥太大的实效作用。检察官的量化考评机制不应“一刀切”式地取消,而应该在保留并改造检察官量化考评内容的基础上,督促检察官客观义务的切实履行。

  当前我国检察官客观义务的贯彻现状
  检察官客观义务观念在我国检察官群体中被普遍认同。之前法学界有观点认为“要控诉机关承担维护法律统一正确实施和社会公平正义是乌托邦式的神话”,但是从我们调研结果来看,至少检察官群体在脱离具体案件与具体情形的一般性认识上,具有强烈的法律监督者的职业认同感。但是与社会现实结合更为紧密的检察官,终究还是具有七情六欲的自然人,难以完全摆脱外来压力的影响。经实证考察发现,有超过58.25%的检察官经常会考虑舆论与被害人事后上访等因素,33.66%的检察官表示偶尔会,仅有6.15%的检察官表示从来不会考虑。
  我国检察官履行客观义务的作用方式呈现被动性,在贯彻范围上存在选择性的特点。首先,在办案过程中检察官权力过小导致普通检察官群体的办案积极性不高与责任心不强,加之办案数量压力未减,检察官客观义务实质作用被明显虚化。不少主诉检察官认为,在不批捕、不起诉与量刑建议环节,作为承办人,并没有太大的决定权。其次,办案量化考核指标部分对于客观义务贯彻的负效应,没有预想中的那么严重。此外,检察官客观义务在一定程度上依靠上级检察院的干预。我们发现,多数针对不利于被告人错误判决的抗诉源自上级检察院的案件监督管理。
  检察官客观义务在一些事项上的实质效用发挥不充分。一方面,检察官在面对羁押条件中的证据条件与刑罚条件时,能够比较好的判定,但面对“逮捕必要性”或“不足以防止社会危险性”等裁量性条件时,其客观义务便陷入进退失据的困局。另一方面,对犯罪嫌疑人的诉讼权利照料中的检察官客观义务经常偏废。总之,客观义务能够发挥实效的,主要还是为被告人利益进行事后抗诉,而在动态控辩对抗的诉讼程序中,检察官客观义务发挥得作用十分有限。

  抑制我国检察官客观义务作用发挥的主要原因
  一、媒体、信访等案外因素会让检察官在贯彻客观义务中潜意识退让。我们发现,除了信访压力最大的控申部门以外,公诉与侦查监督部门都承担着比较大的舆论与信访压力,自侦部门由于侦查不公开以及侦办对象的特点,反而较少选择“经常考虑”。而且,市一级检察院的检察官更容易考虑舆论与信访因素,这与市一级检察院办理严重犯罪案件以及社会关注度较高的案件居多有关。
  二、欠缺权责基础使检察官在贯彻客观义务方面积极性不高。尽管早在最高人民检察院2000年下发的《检察改革三年实施意见》中就将主诉检察官制度改革是一项重要改革举措在全国推广,希望改变长期存在的“检察人员承办,部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”的三级审批式行政化办案方式,还原检察权独立性、亲历性的司法属性。然而十几年实践过去了,出于种种原因,主诉检察官改革在全国多数检察院已经“名存实亡”,有的检察院甚至已经不再区分主诉与非主诉检察官,重新回到部门负责人或主管检察长审查把关的办案模式。权力过小导致检察官的办案积极性与责任心不高,加之办案数量压力未减,检察官客观义务的实质作用被明显虚化。
  三、诸多监督手段与程序制裁机制缺位,导致检察官客观义务的贯彻“信马由缰”。虽然绝大多数检察官都能认清自己的定位,并且认同客观义务的约束,但并不意味着我们就能乐观地认为执法偏差与选择性、报复性办案方式会彻底消除。一方面是检察权虽具有一定的司法属性,但诸多监督手段与程序制裁机制的缺位,导致检察官在激烈对抗的诉讼过程中会潜意识出现求胜心态。另一方面,坚守检察官客观义务的办案投入往往难以考核,并得不到应有的奖惩。

  有效贯彻检察官客观义务的对策举措
  一、检察官客观义务应当尽快进入立法文本。尽管我国刑事诉讼法、检察官法能找到检察官客观义务的规范依据,但囿于刑事诉讼法是针对刑事诉讼中公、检、法三机关都有客观公正的执法要求,但无法凸显检察官作为法律监督者在客观义务中更高职业要求与规范义务。未来应当在立法中赋予检察官客观义务的概括性规定,并且在侦查、证据、强制措施、审查起诉、一审、二审以及审判监督程序各篇章中规定检察官履行客观义务的具体规范内容。
  二、加强检察官任职培训中客观义务的内容。我们调研发现两个现象,一是非法学专业背景的检察官会比法学专业的检察官更容易受到法律以外因素的干扰,这源于非法学专业背景的人可能更容易受到规范外思维方式的干扰。二是检察工作经验超过一定年限的检察官,反而对这些法律以外因素抗干扰能力更强,这也反过来证明,将案件回归法律框架内解决有利于舆论与信访等因素的化解。因此,笔者建议,未来检察官任职教育应尽快将检察官客观义务作为支撑性内容。
  三、上级检察机关应该加强裁量性事项的统一,尽可能避免对下级检察院的个案指挥。上级检察机关的督查与指令,不仅可以真正地实现客观超然,而且短期内还有检察系统自我纠错、顺畅快捷的优势。其不足之处当然在于会形成检察官强制服从的心理,为司法不公、不廉与上级干预留有余地。笔者建议,上级检务督查应该尽可能退出个案督查,将个案督查工作交给同一检察院的其他部门。同时,上级检察院可凭借“检察一体”的地位,以就检察裁量权事项制定指导性政策,以促进下级检察院检察官客观义务的实现。
  四、重新制定检察官办案工作量化考评机制。量化考评体系与检察官客观义务之间的紧张关系存在着“反直觉”现象。以往认为,量化考评是阻碍客观义务实现的重要原因。但本课题研究表明,多数检察官并不认为会因为量化考评而对客观义务践行产生严重影响。尤其正在进行的检察官人事改革往往都有各级检察院职级数量的限额,因此即便严格唯量化考评是从,也未必让所有的检察官都能得到预期的晋升,因此大部分没有竞争力的检察官选择了“完全没有影响”或者“有一点影响”。笔者认为,我们不应该完全否认量化考评在强化检察官办案责任与积极性方面的意义,而是应该尽可能将量化因素进行符合司法规律式的改造,增加新的不符合检察官客观义务的扣分因素,如此才是成本更小,影响更大的改革。

 

        原文链接:《法制日报》(2015年10月21日)

                       

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